Collectivité Territoriale de Corse

Commission des compétences législatives et réglementaires : mise en œuvre des compétences spécifiques relevant du domaine normatif

Session de l’Assemblée de Corse du 27 janvier 2011

Mercredi 9 Février 2011



Historique

Pierre Chaubon
Pierre Chaubon
La Commission des compétences législatives et réglementaires a été installée le 26 mai 2010, son Président étant Pierre Chaubon, son vice-Président, François Tatti, son rapporteur, Etienne Bastelica et ses membres, Laetitia Casalta, Michel Castellani, Yannick Castelli, Camille de Rocca Serra, Stéphanie Grimaldi, Xavier Luciani, Antoine Orsini, Ange Santini, Gilles Simeoni et Jean-Guy Talamoni.

L’expérience d’élu régional de Pierre Chaubon l’a conduit, lors des mandatures précédentes, à réfléchir aux moyens d’améliorer l’exercice des compétences de la CTC, et à s’interroger sur l’incapacité de l’Assemblée de Corse à exercer davantage son pouvoir d’adaptation.

C’est ainsi qu’il a souhaité créer cette commission dès le début de la mandature, d’un commun accord avec le Président du Conseil exécutif, Paul Giacobbi et le Président de l’Assemblée de Corse, Dominique Bucchini.

La Commission des Compétences vise donc à impulser une nouvelle approche des pouvoirs conférés à l’Assemblée de Corse, en matière d‘adaptation des normes nationales, qui n’ont guère été utilisés jusqu’à présent.

Rappel des lois

Commission des compétences législatives et réglementaires : mise en œuvre des compétences spécifiques relevant du domaine normatif
  • L’Assemblée de Corse peut proposer au Gouvernement des modifications ou des adaptations à des dispositions législatives et règlementaires en matière de développement économique, social et culturel de l’île, et concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement de l’ensemble des collectivités locales insulaires  (loi de 1982) ; 

  • Elle peut également formuler des avis sur des projets ou propositions de loi ainsi que sur les projets de décrets comportant des dispositions spécifiques à la Corse (lois de 1991 et 2002).
   
  • Elle peut demander à être habilitée par le législateur à fixer des règles adaptées aux spécificités locales, pour l’exercice de ses compétences, sauf mise en cause de libertés individuelles ou droits fondamentaux (loi de 2002) ;
   
  • Au même titre que les autres collectivités locales, elle peut expérimenter pour un objet et une durée limitée, et après habilitation par le Parlement, des adaptations de textes législatifs concernant l’exercice de ses compétences (réforme constitutionnelle du 28 mars 2003). Ce pouvoir d’expérimentation n’a été utilisé qu’une fois, lors de la création d’une taxe régionale sur le mouillage dans le parc international marin des Bouches de Bonifacio, avant d’être requalifiée, en séance, en proposition d’adaptation.

  • L’Assemblée de Corse, enfin, doit être consultée préalablement par le Gouvernement sur les projets et propositions de loi ou de décret comportant des dispositions spécifiques à la Corse, disposant d’un délai d’un mois pour rendre son avis.

Ces pouvoirs constituent des moyens propres d’évolution du statut particulier, qui ne pouvait d’emblée adapter l’ensemble des normes nationales aux spécificités insulaires : 
- d’une part, la CTC peut proposer en tant que de besoin une modification partielle des textes lorsqu’elle se heurte, dans l’exercice des ses compétences, à une norme inadaptée ;
- d’autre part, le gouvernement doit consulter la CTC avant de mettre en vigueur des lois ou décrets nouveaux, de façon à intégrer, le cas échéant, des modalités d’application appropriées à la Corse.

Rapport de la Commission sur la mise en œuvre des compétences spécifiques relevant du domaine normatif

La commission des compétences législatives et réglementaires s’est déjà réunie à 4 reprises (27 juillet, 5 novembre, 3 et 16 décembre 2010). Comme méthodologie, Pierre Chaubon lui a proposé d’effectuer un état des lieux permettant d’évaluer la mise en œuvre des différentes modalités, identifier les problèmes et esquisser des solutions.

Après avoir validé ce principe, elle s’est appuyée sur le rapport que l’Inspecteur général, José Colombani, venait de rédiger sur le sujet. Puis des axes ont été proposés au débat ; un projet de rapport en a résulté ; il a été analysé lors de plusieurs réunions, avant que les observations des commissaires ne soient intégrées dans une version définitive.

La Commission préconise ainsi une série de mesures destinées à rendre plus effectif et plus efficace, l’exercice de chacune des compétences particulières de la CTC qui ont fait l’objet d’un débat de haut niveau le 27 janvier 2011 à l’Assemblée de Corse. 

Les observations de la commission

La commission considère que les conditions de mise en œuvre de ces compétences particulières héritées des différents statuts, ne sont guère satisfaisantes. 

Le pouvoir de consultation, d’abord, fonctionne de manière partielle et n’est pas exempt de dysfonctionnements, au plan des procédures.

S’agissant des projets de loi


La CTC est certes régulièrement consultée sur les projets de loi ordinaire mais la commission a noté une exception majeure et plusieurs dysfonctionnements :

< L’Assemblée de Corse n’a pas été consultée sur le projet de loi portant engagement national pour l'environnement (devenu la loi du 12 juillet  2010) alors que ses dispositions concernaient le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC), et le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie. 

< Il arrive qu’une loi de portée nationale fasse bénéficier les régions de droit commun de dispositions plus favorables que celles, spécifiques, qui sont déjà applicables en Corse. Exemple : la loi du 13 août 2004 a transféré la pleine propriété des collèges et des lycées aux collectivités gestionnaires, en oubliant la Corse, qui ne bénéficie que d’une mise à disposition de ces biens. Bien que le gouvernement ait reconnu la nécessité de corriger cette anomalie, aucune modification n’est encore intervenue.

< Lors du débat au Parlement, une disposition spécifique à la Corse peut être introduite par le biais d’un amendement sans que l’Assemblée de Corse ait pu exprimer son avis. Ce fut le cas pour l'article 21 de la loi de finances pour 1999, vidant de sa substance l'arrêté Miot pour appliquer en Corse le droit commun des successions. 

< L’Assemblée de Corse n’est jamais consultée sur les parties des projets de loi de Finances et de loi de
programmation concernant spécifiquement la Corse. Ainsi, des décisions très importantes ont été prises sans que la CTC ait pu donner son avis, et notamment celles qui concernent les dotations ou les
ressources fiscales transférées. Dernier exemple en date : le gel de la dotation de continuité territoriale par les lois de finances pour 2009 et 2010. 

S’agissant des propositions de loi

La CTC n’a jamais été invitée par le Gouvernement à se prononcer sur une proposition de loi inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale ou du Sénat, et comportant des dispositions spécifiques à la Corse. Cette procédure est pourtant obligatoire, l’avis devant être transmis au Premier ministre ainsi qu’aux Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.

S’agissant des projets de décret


Les projets de décret comportant, en tout ou partie, des dispositions spécifiques à la Corse ont généralement fait l’objet d’une consultation préalable de l’Assemblée de Corse malgré quelques
exceptions notables :

< un décret d’application de la loi du 27 février 2002 (démocratie de proximité), méconnaissant la loi du 22 janvier 2002 donnant à la CTC compétence en matière de réserves naturelles, a redonné à l’Etat
certaines attributions, ce qui a conduit à la mise en œuvre d’un double dispositif sur ces zones. 

< publié sans consultation préalable de l’Assemblée de Corse car ne comportant aucune mesure spécifique à l’île, le décret du 9 décembre 2010 « suspendant l’obligation d’achat de l’électricité produite
par certaines installations utilisant l’énergie radiative du soleil »  a mis en cause l’exercice d’une compétence spécifique en matière d’énergies renouvelables attribuée à la CTC, anéantissant
le travail qu’elle avait accompli.

S’agissant des arrêtés pris par le gouvernement


Le Gouvernement n’est pas tenu de consulter la Collectivité territoriale de Corse sur les arrêtés qu’il
compte publier et qui ont un rapport avec une de ses compétences spécifiques. Cela peut conduire à remettre en cause la politique qui a été engagée dans ce domaine : ainsi pour l’arrêté du 17 novembre 2008 fixant les conditions de rachat de l'électricité d’origine éolienne, qui a aligné la Corse sur les
régions continentales alors qu’elle bénéficiait jusque là du même régime que l’Outre-mer ; de même pour l’arrêté du 1er mars 2007 fixant les conditions d'achat de l'électricité d’origine hydraulique.

Le dispositif de proposition, ensuite, n’a depuis son institution en 1982 jamais fonctionné de manière satisfaisante. 

Comme n’a également jamais été mis en œuvre celui qui permet à l’Assemblée de fixer elle-même les normes réglementaires adaptées à la spécificité de l’île.

La Collectivité territoriale a usé 40 fois de son pouvoir de proposition, depuis l’origine jusqu’à ce jour : 29 délibérations ont touché au domaine législatif, 8 au domaine réglementaire, 3 étant mixtes. 
Sur ces 40 délibérations, deux seulement ont été pleinement suivies d’effet en 1995 et 1996 ; 6 ont reçu une réponse négative formelle, tandis que 18 (dont 2 très récentes) n’ont eu aucune suite. Les autres, qui avaient dans un premier temps été rejetées ou non traitées, ont été prises en compte, un peu tardivement, dans le cadre de la loi du 22 janvier 2002. 

Si ce bilan est particulièrement décevant sur le fond, il est aussi totalement négatif sur la forme. En effet, les Gouvernements successifs n’ont jamais accordé beaucoup d’importance à des délibérations traitées
comme de simples motions ; d’ailleurs, les accusés de réception sont très rarement suivis de réponses motivées sur le fond, et font rarement référence aux prérogatives particulières de la Collectivité territoriale.

Illustration de ce désintérêt, l’Etat n’a jamais appliqué l’obligation, prévue par la loi du 22 janvier 2002, de publier ces délibérations de l’Assemblée de Corse au Journal officiel, malgré  les observations qui lui ont été adressées à cet égard. 

Les mesures préconisées par la commission

Elles consistent, d’abord, à inviter solennellement le gouvernement au respect du pouvoir d’adaptation normative de la CTC :

< prise d’une délibération de l’Assemblée de Corse pour approuver le rapport de la commission et rappeler au Gouvernement le contenu de ces prérogatives autant que la nécessité de respecter les conditions de leur mise en œuvre. 

Cette délibération sera transmise au Premier ministre et au Préfet de Corse par le Président du Conseil exécutif, accompagnée d’une lettre leur demandant comme mesures appropriées :

Ø la publication d’un décret et d’une circulaire interministérielle invitant Gouvernement et administrations centrales au respect des compétences normatives de la CTC, avec rappel des procédures à suivre ;

Ø la désignation d’un service central (le Secrétariat général du Gouvernement) pour assurer la coordination des procédures, vérifier la teneur juridique des demandes formulées par l’Assemblée
de Corse, en suivre l’instruction et s’assurer qu’une réponse soit donnée.

Ensuite, élargir le champ de la consultation obligatoire de l’Assemblée de Corse :

< la commission demande que le Premier ministre saisisse l’Assemblée de Corse sur les parties des projets de loi de finances et de loi de programmation concernant spécifiquement la Corse  et ce avant
que le Conseil d’Etat ne soit consulté ; de même, pour tout projet de loi ou décret qui, s’il ne comporte pas de disposition spécifique à la Corse, intervient dans un domaine où elle a des compétences ;

< elle demande au Premier ministre d’inviter les ministres et secrétaires d’Etat à consulter le président du Conseil exécutif de Corse sur les projets d’arrêté ayant un rapport avec les compétences de la 
CTC ;

< elle rappelle en outre que l’Assemblée de Corse doit être saisie des propositions de loi dont l’inscription à l’ordre du jour serait décidée par l’Assemblée nationale ou le Sénat; et dans cet esprit, elle demande au Premier ministre de consulter en urgence le président du Conseil exécutif et
le président de l’Assemblée de Corse sur les amendements parlementaires concernant la Corse et déposés en cours de discussion d’un projet ou d’une proposition de loi.

Enfin, renforcer la concertation et le suivi à la CTC comme avec l’Etat :

< les projets de loi dont l’initiative émane de l’Assemblée de Corse seront transmis pour observations au
Président du Conseil exécutif et lors de la phase de préparation, le Préfet de Corse pourra éventuellement être consulté ; dans le même esprit, lors de la phase d’élaboration des avis de l’Assemblée de Corse, le Préfet pourra venir présenter les projets de loi ou de décret devant les commissions et, en particulier, celle chargée des compétences législatives et réglementaires ;

< l’avis formulé par l’Assemblée de Corse sur les projets de loi sera transmis, pour information, aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat ;

< concernant les propositions émanant de la CTC, un « toilettage » du Statut particulier précisera le délai dans lequel le Premier ministre accuse réception et donne une réponse sur le fond (reprenant par exemple celles initialement prévues en 1982) ;

< comme la loi le prévoit, le Préfet de Corse sera invité systématiquement à venir exposer devant l’Assemblée quelles suites le Gouvernement entend donner aux propositions qui lui ont été
transmises ; 

< un bilan des suites données par le Gouvernement aux avis formulés par l’Assemblée de Corse depuis 1992, sera d’ailleurs établi ;

< un dispositif de veille sera mis en place pour identifier les projets de loi qui, sans citer la Corse, pourraient abroger de fait des dispositions spécifiques à la CTC, ou attribuer aux régions de droit commun des compétences plus élargies ; cela, afin d’alerter le Gouvernement et pour déposer les
amendements nécessaires (dispositif pouvant s’intéresser aux textes communautaires d’application directe sur le territoire français) ;

< un recensement sera opéré comprenant :

Ø les textes réglementaires de portée nationale nécessitant une adaptation aux spécificités de l’île ;

Ø les textes réglementaires spécifiques à la Corse nécessitant des modifications ;

Ø éventuellement les textes législatifs, de portée nationale ou concernant la Corse, n’ayant pas
fait l’objet de mesures réglementaires d’application et nécessitant la fixation de règles adaptées aux spécificités de l’île ;

Ø les domaines de compétence, ou certains aspects de ceux ci, dont la mise en œuvre nécessite la fixation de règles précises.

< une demande globale d’habilitation, comportant l’ensemble des questions recensées, sera ensuite adressée au Gouvernement ;

< lorsqu’elle est consultée sur un projet ou une proposition de loi entrant dans le cadre des compétences de la CTC, l’Assemblée de Corse demande au Gouvernement à être autorisée par cette loi à en fixer les règles d’application : c’est notamment ce qui a été prévu par la loi du 22 janvier 2002 pour la mise en œuvre de ses dispositions relatives aux offices et agences ainsi que pour l’avis qu’a rendu l’Assemblée de Corse le 17 décembre 2010 sur le projet de loi relatif au PADDUC. 

Conclusions

En conclusion, la commission rappelle que la CTC est la seule collectivité territoriale métropolitaine à
disposer de prérogatives relevant du domaine normatif. A condition qu’il soit pleinement utilisé et que le Gouvernement se conforme à la volonté du législateur, un tel pouvoir peut revêtir une grande importance. En effet, il permet à la CTC de peser d’un poids non négligeable sur la formation et
l’adaptation des normes applicables en Corse, du fait notamment de son insularité. 

Elle considère qu’une volonté plus affirmée d’utiliser, dans sa diversité et sa plénitude, l’éventail des possibilités ouvertes par le statut particulier doit permettre de modifier la position jusque-là peu coopérative de l’Etat. 

Elle est persuadée que la pleine application et le renforcement des procédures, tels qu’elle les préconise, contribueront à donner une réelle effectivité au volet le plus novateur du statut particulier de la Corse.  

Le débat en séance publique

En préalable, le Président Chaubon a annoncé sa volonté d’activer de nouveaux mécanismes en donnant du corps à un pouvoir qui jusqu’à présent n’a été que « virtuel ».

Le Président de l’Assemblée de Corse, Dominique Bucchini s’est d’abord félicité de voir une commission alimenter l’ordre du jour des séances publiques. Il a souligné, ensuite, que malgré le statut particulier prévoyant un mécanisme d’adaptation des normes nationales à la spécificité de la Corse, la CTC avait utilisé très peu ces pouvoirs et le gouvernement rarement suivi ou répondu. Il s’agit pourtant d’un levier stratégique qui conditionne l’efficacité des politiques autant que la crédibilité de la CTC ; aussi doit-on être capable d’utiliser les pouvoirs existants avant de revendiquer d’autres transferts.

Le Président du Conseil exécutif, Paul Giacobbi a salué la qualité du travail accompli par les commissaires et s’est engagé à mettre en oeuvre ces mécanismes afin d’obtenir de véritables résultats concrets. Rejoignant dans son analyse le Président Bucchini, il estime que c’est en fonction des résultats obtenus, que l’on appréciera le besoin de compétences nouvelles.

Un large consensus s’est dégagé de ce débat à la fois, juridique, technique mais au final très politique. Tous les groupes de l’Assemblée de Corse se sont exprimés pour saluer la grande qualité d’un rapport réalisé de manière collégiale. Ils ont convenu que la CTC pourra dans ce cadre ouvrir de nouveaux chantiers tels que la langue corse, le PADDUC, la réforme des collectivités territoriales, la révision du statut particulier ou les Arrêtes Miot.

Hormis le groupe « Corsica Libera » qui avait quitté l’hémicycle pour d‘autres raisons, l’unanimité s’est dégagée pour adopter la délibération et son rapport annexe qui rappellent la loi au gouvernement ainsi que les diverses préconisations de la commission.