Collectivité Territoriale de Corse

L’archéologie préventive

Mardi 22 Novembre 2011



La Collectivité Territoriale de Corse, par l’intermédiaire de la Direction de la Culture et du Patrimoine et du service des Patrimoines, étudie, conserve, valorise, diffuse et restitue au plus grand nombre les connaissances acquises dans le domaine du patrimoine archéologique de l’île

Elle pourrait, comme de nombreuses collectivités, se doter de compétences spécifiques dans le domaine de l’archéologie préventive : Loi n° 2003-707 du 1er août 2003.
Toutefois, la mise en place d’un tel pôle ne pourra se faire qu’après avoir été étudié avec soin, et la CTC ne s’engagera définitivement sur cette voie qu’en ayant pris toutes les précautions qui s’imposeront à elle.

Diagnostic et Enjeux

L’archéologie préventive est actuellement marquée par le monopole de l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) qui induit, en Corse, des coûts d’opérations très élevés auxquels s’ajoutent des délais d’intervention trop longs dus aux difficultés d’organisation interne de cette structure.

Le projet de création d’un pôle d’archéologie préventive, porteur d’enjeux pour la CTC, permettrait une avancée politique et stratégique notamment dans les domaines de :
  • l’aménagement du territoire
  • des politiques culturelles
  • de la valorisation et la médiation du Patrimoine.
Ceci constituerait, au sein de la Direction de la Culture et du Patrimoine, un moteur du développement de l’archéologie territoriale, 1er maillon d’une valorisation d’une microrégion. Le Pôle serait un outil au service du développement scientifique, culturel et économique. Les compétences élargies, de la Direction de la Culture et du Patrimoine, constitueraient le principal moteur du développement d’une archéologie territoriale consolidée. Ainsi qu’une autonomie de gestion qui conduirait à une maîtrise globale de l’archéologie en tissant un lien entre l’aménagement du territoire et les politiques de valorisation patrimoniale.

Les données présentées s’appuient sur les entretiens menés avec les principaux intervenants de l’archéologie préventive dont :
  • les aménageurs
  • l’Etat
  • l’INRAP
  • les services archéologiques agréés de collectivités.
Leurs expériences ont permis d’estimer les atouts de la mise en place d’un pôle d’archéologie préventive par le biais de la procédure réglementaire de l’archéologie préventive et la définition des attentes des porteurs de projets d’aménagements.

Notons, enfin, que les collectivités territoriales se dotant d’un tel outil arrivent à minorer le coût des opérations de l’ordre de 25 % en moyenne.

Définition de l'archéologie préventive

L'archéologie préventive a pour vocation de préserver et d'étudier les éléments significatifs du patrimoine archéologique menacés par les travaux d'aménagement.
Elle implique la mise en œuvre de diagnostics archéologiques (sondages), de fouilles (préventives) et dans certains cas, des mesures de sauvegarde.

L’archéologie préventive codifiée dans l’article L. 521-1 du code du Patrimoine, Livre V, titre II, est apparue dans les années 70 suite à la multiplication des programmes d’aménagement du territoire et, au cours de ces dernières années, sa réglementation a fait l’objet de plusieurs modifications.

La Loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l’archéologie préventive a réformé la structure en charge de ces opérations : l’Association française pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN) devient l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP).

La Loi n°2003-707 du 1er août 2003 modifiant la loi n°2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l’archéologie préventive est ensuite venue élargir les compétences attribuées aux collectivités territoriales. Si autrefois ces dernières étaient seulement associées par le biais de collaborations, elles sont aujourd’hui compétentes et dotées de moyens pour la conduite d’actions d’archéologie préventive.

Comme l’a voulu le législateur, l'exécution des diagnostics relève donc désormais d'un monopole public partagé entre l’Institut national de recherche archéologique préventive (INRAP) et les collectivités territoriales ayant un service archéologique agréé par l'Etat. Cela est légitime : la CTC doit s’impliquer concrètement dans l’étude du patrimoine insulaire par le biais de l’archéologie préventive. Les apports que l’on y faire permettront d’identifier, d’étudier et même de valoriser avec toutes les qualifications requises des éléments essentiels de l’identité culturelle corse. Au sein de la Direction de la Culture et du Patrimoine, l’existence d’un Pôle voué à l’archéologie préventive placera la puissance publique corse comme l’opérateur naturel pour la conduite de l'ensemble des diagnostics et des fouilles nécessités par des opérations liées à l’aménagement du territoire. Il s’agit de lever l'hypothèque archéologique dans les meilleures conditions possible, en tenant compte de tous les aspects des dossiers.

Pour s’en convaincre, il n’est d’ailleurs que de voir le nombre de Conseils généraux et de communes, parfois modestement peuplées, qui s’engagent dans cette voie et obtiennent l’agrément, sur base de considérations pleinement objectives. Les services régionaux de l’archéologie ont parfois montré quelques réticences craignant initialement une archéologie au rabais. Un cahier des charges rigoureux et par ailleurs plusieurs fois renforcé existe pour éviter les dérives. Il importe évidemment de placer la barre au niveau scientifique le plus élevé, tout en favorisant sur le long terme les économies de la CTC et des autres collectivités mais en adhérant étroitement au statut particulier de la Corse. Nos élus pourraient s’en trouver convaincus, par la visite de structures existantes, avant de donner ensuite l’impulsion politique nécessaire à ce projet.

En ce domaine, nous serons mieux armés pour intervenir dans le cadre de l’aide aux communes et aux aménageurs publics, pour faire en sorte d’assurer que le respect de la loi ne soit pas subi et vécu comme une pénalité. Il s’agit de favoriser les actions anticipatives, notamment pour ce qui est des consultations obligatoires par les services de l’Etat. Nous pouvons jouer le rôle d’un trait d’union entre aménageurs et le SRA, pour travailler davantage en concertation, pour favoriser les recensements, les localisations et les hiérarchisations de contraintes archéologiques. En un mot, pour faire efficace dans la mesure où l’Etat possède en main des fonctions régaliennes mais peu de moyens et où nous avons une carte de complémentarité à mettre en œuvre.

Les procédures règlementaires de l'archéologie préventive

L’Etat prescripteur - Les prescriptions d’opérations sont édictées par le préfet et font suite aux différentes demandes d’aménagement où des zones archéologiques sensibles ont été définies.

Il peut s’agir de 2 catégories d’opérations : des diagnostics ou des fouilles.

Le service régional de l’archéologie établit le cahier des charges scientifique des opérations. Ensuite, le préfet désigne l’opérateur qui est la personne chargée d’exécuter les travaux pour la réalisation des diagnostics, valide le projet d’intervention, délivre les autorisations et nomme le responsable.
L’État est ainsi décisionnaire : il définit les moyens d’intervention, assure et contrôle l’évaluation d’opérations.
Pour la fouille, l’aménageur confie l’opération à une structure agréée de son choix.

L’INRAP intervient dans les deux cas, diagnostic ou fouille, si aucun des opérateurs ne s’est porté candidat ou ne remplit les conditions exigées.

Les différentes opérations d'archéologie préventive

Première opération, le diagnostic : il vise à mettre en évidence et à évaluer les éléments du patrimoine archéologique éventuellement présents sur le site. Plusieurs cas de figure peuvent alors se présenter :
  • soit le diagnostic est négatif
  • soit il est positif mais les recherches menées sont jugées suffisantes.
Le projet peut alors débuter avec, si nécessaire, une adaptation pour préserver les vestiges archéologiques découverts.

Si les découvertes présentent un intérêt majeur, une fouille est engagée. Elle vise, par des travaux de terrain et de laboratoire, à recueillir les données archéologiques puis à en faire l'analyse.

Le financement de l'archéologie préventive

Il s’appuie sur la redevance d’archéologie préventive (RAP). Elle est due par les personnes publiques ou privées projetant d’exécuter des travaux affectant le sous- sol qui sont soumis à une autorisation ou à une déclaration préalable.

D’une part, elle a pour objet de rémunérer les opérateurs chargés d’exécuter les diagnostics. D’autre part, elle alimente un fonds national pour l’archéologie préventive, géré par l’INRAP, qui finance la prise en charge de certaines fouilles sous réserve de répondre à des critères précis.

Si la CTC assumait des compétences en matière d’archéologie préventive, elle percevrait alors cette redevance. Deux possibilités se présentent :
  • soit elle ne prend en charge qu’une partie des diagnostics et percevra la redevance pour ces seules opérations
  • soit elle réalise la totalité des diagnostics et percevra l’intégralité de la redevance.
Le montant de la redevance dépend de la surface et de la nature des travaux entrepris. Son reversement fait l’objet d’une déduction de 30 % du montant initial destinée au fonds national pour l’archéologie préventive en plus des frais d’assiette de 1,5 %.

Toutefois, si la réalisation des diagnostics est financée par la redevance, les fouilles archéologiques sont facturées directement par l’opérateur à l’aménageur.

Le rôle des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales voient leurs compétences s’élargir en matière d’archéologie préventive. Ainsi, la loi du 1er août 2003 renforce et précise leur rôle d’opérateur qui permet de partager le monopole de l’INRAP en matière de diagnostics et d'ouvrir les fouilles à la concurrence.

Or, l’obtention de ces compétences est soumise à l’octroi d’un agrément auprès du ministère de la culture et de la recherche et, après avis consultatif du Conseil national de la recherche archéologique. Cet agrément est délivré pour une durée de 5 ans.
L'agrément pour la réalisation de diagnostics ne peut être délivré qu'aux services archéologiques de collectivités territoriales.
Mais, cet agrément est soumis à des dispositions précises : le candidat doit disposer de personnels permanents justifiant des qualifications requises en matière d'archéologie et de conservation du patrimoine, ainsi que de la capacité administrative, technique et financière de réaliser les opérations.

Ce pôle d’archéologie préventive pourrait également avoir en charge une mission d’ingénierie, destinée à l’accompagnement des communes, dans la préparation de leurs dossiers, en concertation avec les services en charge de l’aménagement du territoire (urbanistes, architectes notamment) et joueraient le rôle d’interface avec les services de l’Etat.

Le contexte actuel de l'archéologie préventive en Corse

Historique de l’archéologie préventive en Corse

Les opérations menées en Corse au cours de ces dernières années sont la conséquence du développement de la politique d’aménagement du territoire. Depuis 2003, les opérations de fouilles n’ont cessé de croître.
Sur l’ensemble des opérations préventives entreprises sur l’île, il est important de noter que sur la période 2001-2007 la CTC était aménageur dans la moitié des cas ; mais certaines contraintes ont été soulignées par les aménageurs :
  • les coûts de réalisation des opérations ;
  • les délais d’intervention des équipes de l’INRAP.
Concernant les coûts, l’exemple de l’aménagement de la « Maison de l’étudiant » à Corte est significatif. Cette construction sur un sol qui recèle de riches vestiges archéologiques ne pourra être réalisée en raison des coûts des fouilles estimés à 300 000 € par la DRAC de Corse.
De plus, une mauvaise communication entre l’aménageur, le CROUS et l’opérateur potentiel, l’INRAP, n’a pas permis de résoudre les problèmes. Le projet a donc été retiré sur ce terrain et sa réalisation s’effectuera dans un autre lieu.

Le coût de l’opération de la fouille de Torricella constitue le deuxième exemple. Le site se trouve sur le tracé de la voie nouvelle Borgo-Vescovato. Le devis INRAP s’élève à 198 461 €.

Les collectivités territoriales agréées consultées estiment une réduction des coûts de leur devis de l’ordre de 25 % ainsi, pour l’opération de Torricella, d’un montant de 148 846 €, une économie de l’ordre de 49 616 € due essentiellement à une charge salariale moindre aurait pu être faite.

Ainsi, la charge d’un responsable d’opération INRAP est de 20 000 €  pour 50 jours ; celle d’un responsable d’opération CTC s’élèverait à 38 600 € pour un an (source DRH CTC).

S’agissant des délais d’intervention, l’exemple du calendrier des opérations de la voie nouvelle Borgo-Vescovato est significatif. En effet, les différentes opérations menées ont conduit à un délai d’intervention de 15 mois. Ces délais ont entraîné d’importants retards dans le démarrage des travaux d’aménagement causés principalement par la disponibilité des équipes de l’INRAP chargées des opérations.

Or, selon nos estimations, si la CTC avait été opérateur d’archéologie préventive, ces délais auraient été réduits à 8 mois.

De quelle façon un service de la CTC peut-il répondre à ces attentes ?

Les objectifs

En tant qu’aménageur, la CTC est concernée par des opérations préventives. Cette discipline doit donc occuper une place légitime et jouer un rôle majeur dans la définition des politiques territoriales et dans les projets d’urbanisme et donc dans l’aménagement du territoire, compétence majeure de la CTC.
La mise en place « d’un pôle d’archéologie préventive » au sein de la Direction du Patrimoine permettrait de répondre aux attentes des différents aménageurs publics et privés, en palliant les diverses contraintes qu’imposent la réalisation de ces opérations par des opérateurs extérieurs.
Ce pôle serait un atout dans différents domaines. Son action débuterait par la conduite d’études préalables aux aménagements en réalisant des prospections inventaires sur les tracés prévisionnels. Ceci permettrait aux aménageurs de connaître le potentiel archéologique du secteur concerné par leur projet et ainsi d’envisager des mesures adaptées.
Interlocuteur privilégié avec les aménageurs, il apporterait par ailleurs assistance et conseil concernant les procédures réglementaires.

L’action du pôle pourrait se poursuivre par :
  • La gestion des données archéologiques comme outil de valorisation territoriale mais aussi destiné à devenir un outil d’aide à la prise de décision et à la recherche 
  • Il pourrait réaliser des opérations d’archéologie programmée et en diffuserait les résultats scientifiques 
  • Une restitution des savoirs grâce à une communication et des actions vers les publics. Ajoutons la formation dispensée aux étudiants et aux jeunes chercheurs (Université de Corse) avec la mise en place de stages pratiques.
Ce pôle serait un véritable outil au service du développement scientifique, culturel et économique.
L’un des intérêts de ce pôle viendrait en complémentarité des actions menées par la Direction de la Culture et du patrimoine puisque la valorisation des sites archéologiques d’Aleria et de Cauria, propriétés de la CTC, devra s’accompagner d’opérations d’archéologie préventive.
Il bénéficiera ainsi de la mutualisation des compétences des services permettant une complémentarité des actions de la CTC.

Description du dispositif

Le personnel

Il nécessite le recrutement d’agents qualifiés au profil spécialisé est un préalable à l’obtention de l’agrément :
le recrutement de 5 à 6 agents qualifiés au profil spécialisé
un budget (estimation) de 398 000 €, soit :
- Investissement : 72 000 €  
- Fonctionnement : 99 000 €  
5 à 6 agents : 227 000€ 

Ainsi que le recrutement d’agent contractuel - spécialiste - qui pourrait répondre au besoin des missions spécifiques nécessaires.
  • Un responsable du pôle qui aurait en charge la gestion administrative et opérationnelle 
  • Un archéologue topographe qui interviendrait à chaque étape des opérations préventives depuis l’implantation des diagnostics jusqu’au post traitement des données de fouilles 
  • Un archéologue préhistorien, un antiquisant et un médiéviste qui serait responsable des chantiers de ces périodes car l’obtention de l’agrément pour la réalisation de fouille est soumise pour une période chronologique au recrutement d’un agent qualifié.
 
Le budget prévisionnel 

Une estimation des coûts d’investissement et de fonctionnement de base du pôle a été établie en tenant compte des lignes budgétaires gérées par les services de la CTC. Le budget prévisionnel soumis se fonde sur les éléments obtenus auprès des différents services de collectivités agréés en archéologie préventive mais ne tient pas compte de l’investissement relatif à l’infrastructure qui accueillera ce pôle.

Budget : 398 000 € 
Investissement : 72 000 € 
Fonctionnement : 99 000 € 
5 agents : 227 000 € 

Calendrier prévisionnel de mise en place

La validation de l’étude de faisabilité par le Conseil exécutif : juin 2011
L’élaboration du projet de Service : décembre 2011
La définition des missions, activités et lieu d’implantation du pôle : mars-avril 2012
L’élaboration des fiches de poste : mars-avril 2012
La validation du projet par l’Assemblée de Corse : juin 2012
Le recrutement des personnels : septembre 2012
L’élaboration du dossier d’agrément : décembre 2012

L’acceptation de l’agrément pour la réalisation d’opérations d’archéologie préventive par les services de l’Etat : ministère de la culture et de la communication et ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche : 2013

L’équipe serait opérationnelle sous 9 - 10 mois.

Il y a lieu de travailler en amont avec les services de l’Etat pour aboutir à un résultat satisfaisant l’ensemble des parties.
Le temps de travail de cette équipe (incluant en amont les phases préparatoires aux interventions, les diagnostics et les fouilles préventives, l’exploitation des données en post-fouilles) est évalué à 12 mois de travail plein pour chaque ETP.

Les hypothèses basses, que nous croyons infondées, font état d’une charge irrégulière oscillant entre 8 et 9 mois par an, au minimum. Néanmoins, si cela s’avérait fondé, outre la gestion des congés ceci laisserait l’opportunité aux agents de s’investir sur les opérations de Fouilles Programmées, c'est-à-dire de missions de recherches non conditionnées par une urgence. La CTC s’engagerait ainsi de manière complète dans l’archéologie insulaire, apparaissant également comme initiateur de Programmes de Recherches Communs, en partenariat avec l’Université de Corse notamment, mais aussi des archéologues d’autres horizons (continent, Sardaigne, Italie, Espagne...). A ces opérations, il sera également possible d’y adjoindre des investigations dans le domaine sous-marin, parent pauvre de l’archéologie insulaire qui mérite également une attention vigilante.

Les dépenses relatives aux opérations d'archéologie préventive - coût NRAP

Coût des opérations préventives menées depuis 1999 par l’Institut national de recherches archéologiques préventives
Depuis que l’INRAP intervient dans la réalisation d’opérations d’archéologie préventive (période 1999-2009), la CTC lui a versé la somme de 1 385 850 €. S’agissant de la période 2006-2009 qui est celle où les aménagements de la CTC sont les plus importants (réalisation de la 2 x 2 voies Borgo-Talasani), le coût des opérations menées par l’INRAP s’élève à 2 190 062 € dont 871 080 € pour les fouilles et 447 900 € pour les diagnostics (redevance d’archéologie préventive : RAP).

Conclusion

La CTC, par l’intermédiaire de la Direction de la Culture et du Patrimoine et du service des patrimoines, étudie, conserve, valorise, diffuse et restitue au plus grand nombre les connaissances acquises dans le domaine du patrimoine archéologique de l’île. Elle pourrait, comme de nombreuses collectivités, se doter de compétences spécifiques dans le domaine de l’archéologie préventive.

Cet objectif amènerait un redéploiement des missions de la CTC en matière d’archéologie telles qu’elles ont été définies par la loi du 1er août 2003.

Ces compétences élargies constitueraient le principal moteur du développement d’une archéologie territoriale consolidée. Ainsi une autonomie de gestion conduirait à une maîtrise globale de l’archéologie en tissant un lien entre l’aménagement du territoire et les politiques de valorisation patrimoniale.

Il y a lieu de travailler en amont avec les services de l’Etat pour aboutir à un résultat satisfaisant l’ensemble des parties, y compris l’INRAP qui ne considère pas les services territoriaux comme des concurrents mais des partenaires.